张盘伟 | 个人独资企业未经许可经营旅行社业务适用双罚制的思考

执法人员在对某娱乐场所进行执法检查时发现该场所涉嫌从事招徕、组织旅游者等旅行社专属业务，该娱乐场所为个人独资企业，其投资人自行管理企业事务同时是该娱乐场所的实际经营者。执法人员拟依据《中华人民共和国旅游法》第九十五条第一款之规定，以未经许可经营旅行社业务为案由，以该娱乐场所作为单位责任主体与其投资人作为“有关责任人员”个人责任主体同时立案进行双罚。

有人提出因该娱乐场所是个人独资企业，属于其他组织的一种特殊类型，因一事对个人独资企业与其投资人不宜适用双罚。争议中坚持适用双罚意见一方的一个主要依据是原第十一届全国人大财经委主任委员 《旅游法》起草组组长石秀诗担任顾问的《<中华人民共和国旅游法>解读》一书中指出：双罚规定仅适用于违法行为人为单位时，也即法人或其他组织未经许可经营旅行社业务的，除对单位作出处罚外，同时对单位的有关责任人员并处罚款^[1]。该解读表明立法者的态度是对其他组织未经许可经营旅行社业务适用双罚制，既罚单位又罚有关责任人员，且该解读未作例外情况说明。据此，上述案件中应以该娱乐场所作为单位责任主体与其投资人作为“有关责任人员”个人责任主体同时立案进行双罚。

笔者结合执法实践中遇到的问题，通过学习、借鉴有关司法判例，针对因未经许可经营旅行社业务一事，以个人独资企业作为单位责任主体与其投资人作为“有关责任人员”个人责任主体是否应同时立案进行双罚，谈一些自己的思考和看法。

《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：被行政处罚的主体是公民、法人或其他组织。根据该规定，除了公民和法人之外承担行政责任的主体均为其他组织。

在行政法规中，未明确其他组织的定义和范畴。它与民法上的非法人组织从字面上看区别不大，但两者在法律上的定义和范畴是不同的。《中华人民共和国民法典》第二条“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系”，第一百零二条对非法人组织作出具体规定，即“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织”，“非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等”。相较于非法人组织范畴，其他组织的范畴则更为广泛，还包括法人的分支机构等。最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条对其他组织范畴作出具体规定，即“民事诉讼法第五十一条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：(一)依法登记领取营业执照的个人独资企业；(二)依法登记领取营业执照的合伙企业；(三)依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；(四)依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；(五)依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；(六)依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；(七)经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；(八)其他符合本条规定条件的组织”。该解释对其他组织的范畴进行了列举式的具体规定。在行政执法实践中，该具体规定也常被用作界定其他组织范畴的一个依据，即个人独资企业归属为其他组织属性，其具备承担行政责任的主体资格。

双罚制，也称双罚原则，是指对违法行为既处罚单位又处罚单位中的相关责任人。双罚制被广泛应用于行政法领域。双罚制的实施，旨在通过同时惩罚单位和个人的方式，提高违法成本，以达到预防和减少违法行为的目的。在《中华人民共和国旅游法》第九章法律责任一章中，自第九十五条对“违反本法规定，未经许可经营旅行社业务的”违法行为进行处罚，至第一百零一条“旅行社违反本法规定，安排旅游者参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动的”违法行为进行处罚，旅游法中主要的常用的罚则均规定了双罚。依据《<中华人民共和国旅游法>解读》“（注：第九十五条第一款）该规定仅适用于违法行为人为单位时，也即法人或其他组织未经许可经营旅行社业务的，除对单位作出处罚外，同时对单位的有关责任人员并处罚款”释义，对其他组织未经许可经营旅行社业务的违法行为应适用双罚。

行政机关实施双罚的前提是被处罚的对象是两个相对独立的责任主体，且应具有独立的财产权。个人独资企业，虽归类为其他组织，但有其特殊性。《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”。该条规定明确，个人独资企业的财产归投资人个人所有，可以说与其投资人在财产上不分彼此。

在查处个人独资企业未经许可经营旅游社业务违法行为适用双罚规定时，应充分考虑其特殊性。个人独资企业虽属于其他组织的一种类型，但个人独资企业的财产归投资人个人所有是其特殊性质。在其投资人自行管理企业事务，是该企业实际经营者的情况下，查处其未经许可经营旅行社业务违法行为，以个人独资企业作为单位责任主体，与其投资人以“有关责任人员”作为个人责任主体适用双罚制时，从形式上看，符合法律规定；但未考虑个人独资企业财产归投资人个人所有的特殊性质，实质上是同一个主体，变相加重了对同一主体的处罚，与《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的“一事不二罚款”规则相违背。

查处个人独资企业未经许可经营旅行社业务违法行为，当个人独资企业作为单位责任主体，与其投资人以“有关责任人员”作为个人责任主体适用双罚制时，在处置上应符合“一事不二罚款”的法律规则。

个体工商户和个人独资企业在财产归属上类似，都属于个体工商户的经营者或个人独资企业的投资人个人所有。《中华人民共和国民法典》第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担”，从反面表明个体工商户的财产归经营者个人所有。《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”，更是直接明确规定了个人独资企业的财产归投资人个人所有。在查处个体工商户未经许可经营旅行社业务时，依据“一事不二罚款”的法律规则，只对个体工商户进行行政罚款而不再对其经营者作为“有关责任人员”并处罚款已是共识。

司法判例中也持此种观点。2019年12月，辽阳市生态环保局作出行政处罚决定书，因存在“注塑机生产线需要配套建设的环境保护设施未建设且未验收，主体工程即投入生产”的环境违法行为一事，决定对个人投资企业辽阳市某塑料制品制剂厂及其投资人潘某进行双罚。潘某不服行政处罚决定提起行政诉讼，一审败诉后向辽阳市中级人民法院上诉。辽阳市中级人民法院经审理认为：“本案中，上诉人企业是个人独资企业，其违反《建设项目环境保护管理条例》相关规定，但对其处罚不应按照该条例第二十三条规定违反环保'三同时'验收制度的，需要对责任主体和'直接负责的主管人员和其他责任人员'实施'双罚'。而应根据《行政处罚法》第二十四条'对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚'，也就是说，当责任主体和'直接负责的主管人员和其他责任人员'是同一个主体时，适用'一事不再罚'规则^[2]。”辽阳市中级人民法院判决撤销一审法院判决书，撤销辽阳市生态环境局作出的行政处罚决定书。

综上，笔者认为，因未经许可经营旅行社业务一事查处个人独资企业违法行为，当其投资人同时为该企业实际经营者时，考虑到个人独资企业“财产为投资人个人所有”的实质，依据“一事不二罚款”的法律规则，在被处罚责任主体的确定上，只以该个人独资企业立案、查处，不再对其投资人并处罚款。这样的处置，既体现了行政执法秉持谦抑的理念，也有助于时下倡导的保护相对人权益和优化营商环境，从而实现法律效果和社会效果的统一。

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